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Con el presente anteproyecto se culmina la etapa de reflexión sobre los próximos Censos Demográficos, fase que ha durado más de dos años, desde que, en junio de 1996, la Unidad de Censos del INE elaboró, y difundió ampliamente, un documento (titulado precisamente Reflexiones sobre los Censos Demográficos del año 2001) en el que, aún al calor de los Censos del 91, se realizaban unas primeras consideraciones sobre cómo convenía enfocar la siguiente operación censal.

La posterior creación dentro del INE de la Comisión de Censos Demográficos del 2001 (diciembre de 1997) y el inmediato comienzo de la colaboración técnica con los Institutos Autonómicos de Estadística (junio de 1998) han sido los otros dos hitos que han permitido llegar a disponer del anteproyecto censal en una fecha convenientemente temprana.

En comparación con censos anteriores, donde el anteproyecto venía a ser prácticamente un borrador del proyecto definitivo, en esta ocasión se ha buscado deliberadamente un formato mucho más abierto, que fomente la participación activa de los numerosos usuarios censales, y enfocado muy especialmente a la discusión del contenido censal. Por esta vía, se pretende asegurar la máxima utilidad práctica para una operación tan laboriosa y costosa pero, al mismo tiempo, tan potencialmente productiva como unos Censos Demográficos.

En la próxima ronda mundial de Censos Demográficos, el predominio de los censos clásicos (es decir, de los basados en un recorrido exhaustivo del territorio) seguirá siendo patente. En efecto, este seguirá siendo el método utilizado en países como Francia, Italia, Gran Bretaña, Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Grecia, Portugal, la inmensa mayoría de los países iberoamericanos, .... .

Esto será compatible, no obstante, con un cierto aumento en el aprovechamiento de los registros, bien sea para basarse exclusivamente en ellos (países nórdicos), para apoyar un censo clásico (Bélgica, Austria, Portugal, España, ...), o para completarlos con encuestas por muestreo (aunque en este apartado el único caso conocido, al menos de entre los países más desarrollados, es Holanda, con la posibilidad aún no concretada de que Bélgica se pase a este método).

Para España, lo más adecuado en función de nuestras circunstancias actuales parece ser también un Censo clásico pero, eso sí, fuertemente apoyado en el Padrón continuo, y apelando, si la demanda de información lo requiere, a la ayuda del muestreo. No obstante, de las dos formas que podría tomar este complemento muestral, a saber:

a) Combinación de un cuestionario censal de aplicación exhaustiva y contenido básico, y uno o varios cuestionarios largos por muestreo

b) Un único cuestionario censal, exhaustivo y de contenido básico y, sólo en caso de ser necesaria, una Encuesta demográfica complementaria y posterior al Censo

se apuesta decididamente por la segunda, por presentar, entre otras, la importante ventaja de no interferir las tareas propiamente censales: los ciudadanos no la asociarían como parte integrante del Censo (menos problemas de intimidad); las tareas de recogida podrían centrarse en ambas investigaciones (Censo y Encuesta Demográfica complementaria) por separado; la Encuesta podría servir para evaluar la calidad censal (para este fin convendría que, para un Censo a 1 de marzo, la Encuesta se realizase en junio); ambas investigaciones podrían ser tratadas por Unidades distintas (facilitando su desarrollo en paralelo, con la consiguiente reducción de los plazos), ... .

De todas maneras, antes que nada sería necesario que surgiese de manera natural una demanda adicional de información demográfica que no pueda ser recogida en el cuestionario censal y que tampoco pueda cubrirse adecuadamente mediante otras investigaciones estadísticas. De hecho, ya hay dos ejemplos de encuestas complementarias a los Censos, aunque sean previas y no posteriores a los mismos: la Encuesta de Fecundidad 98 y la Encuesta de Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud 99, las cuales van a descargar a los Censos de la responsabilidad de investigar estas dos preocupaciones sociales tan actuales y relevantes, al hacerlo ellas de manera mucho más completa y específica.

Por tanto, la opción que se considera óptima para los Censos españoles del 2001 es una operación basada en un recorrido exhaustivo del territorio (de hecho, como se verá más adelante, habrá dos recorridos, igual que en el 90), fuertemente apoyada en el padrón continuo, y con un cuestionario también exhaustivo y único. Por el contrario, hoy en día se consideran inviables las siguientes alternativas:

En España se está muy lejos de esta posibilidad, por mucho que se esté de acuerdo en que es una dirección en la que hay que ir avanzando (y de hecho, este censo supondrá un primer paso muy significativo en ese sentido); lejanía que se debe a múltiples y muy relevantes razones: probable necesidad de delicadas reformas legislativas, eventuales problemas de aceptación social, inexistencia de un número identificador común para cada persona, información administrativa poco normalizada y de difícil aprovechamiento estadístico, ....

Dada la escasez de información demográfica contenida en el Padrón, esta opción supondría un fuerte retroceso en la calidad y detalle de la información para grupos específicos de población (áreas geográficas pequeñas, colectivos cuya formación requiere una desagregación conceptual muy elevada, ...), probablemente el mayor éxito de los últimos Censos.

Además, parece prematuro confiar ciegamente en el Padrón continuo a efectos del recuento de la población, cuando su implantación estará aún muy reciente.

Esta relación Censo-Padrón podría presentar incluso problemas legales; en particular con el artículo 79 del nuevo Reglamento de Población (Real Decreto 2612/1996, de 20 de diciembre), en que se impone una interrelación más completa y simbiótica entre ambos ficheros. En efecto, no sólo está previsto que el Censo se base en el Padrón; también deben aprovecharse, en el sentido contrario, las tareas censales para controlar la exactitud de los datos padronales e introducir en ellos las rectificaciones pertinentes, lo cual dejaría de cumplirse si el Censo se limitase a dar por bueno el contenido y la cobertura del Padrón y lo complementase con una encuesta por muestreo.

En definitiva, la opción de un Censo por muestreo (incluso después de asimilar la paradoja que en sí misma encierra esta expresión) es totalmente insatisfactoria. En efecto, aparte de las consideraciones anteriores, hay que tener en cuenta que:

a) El Padrón continuo serviría como registro de personas pero, en modo alguno, como registro de viviendas, ni de edificios, ni de hogares. Y suponiendo que en España sea posible formar alguno de estos (a partir del Catastro, de los Registros de la Propiedad, ....), ello requeriría un largo proceso de preparación.

b) La información estadística contenida en el Padrón, única que sería exhaustiva, es muy escasa: sexo, nacionalidad y fecha y lugar de nacimiento.

c) El recuento de personas sería dudosamente fiable, al tener que confiar totalmente en la exactitud del Padrón continuo, a muy pocos años de su implantación y con una base de partida (la Renovación de 1996) que no está, lógicamente, exenta de errores. Además, algunos de estos fallos, por su naturaleza, no pueden corregirse mediante la mera agregación y comparación de los ficheros padronales con los que contará el INE (personas ficticias, personas que ya no residen pero a las que no se les ha dado la baja; simétricamente, residentes no empadronados,...). Todos estos errores sí podrán detectarse, al menos en una parte importante, gracias al recorrido exhaustivo de campo que se propone para el censo.

d) En el ámbito de EUROSTAT, sólo hay un Censo (el holandés) que se realice por un método similar (registros + encuesta por muestreo). No obstante, las circunstancias son sensiblemente distintas:

Desde hace más de una década, están preparando un sistema continuo de información demográfica (basado fundamentalmente en los Registros Civiles, pero completado con los ficheros de la Seguridad Social, Hacienda, Catastro, Educación,....) que, a estas alturas, tienen perfectamente implantado y que proporciona mucha más información que nuestro Padrón, todo ello facilitado por el tamaño, relativamente reducido, de su población.

Este sistema les permitió, en 1990, promulgar una ley que suprime la obligación de realizar Censos sin que su información demográfica se resintiese en exceso.

Con todo, la calidad y, sobre todo, el nivel de desagregación que aportan los pseudocensos holandeses son inferiores a los obtenidos en los Censos clásicos realizados por la mayoría de los países, e incluso también en los Censos basados exclusivamente en registros administrativos, típicos de los países nórdicos. Su única ventaja radica en la menor periodicidad de los resultados básicos, que son prácticamente continuos.

e) Una encuesta por muestreo que tuviese el contenido básico de los Censos carecería simplemente de sentido: apenas aportaría información adicional con respecto a las demás encuestas demográficas del INE, que además, están mucho más especializadas en los temas específicos que tratan.

En suma, dos de los principales objetivos del Censo (por un lado, facilitar un recuento fiable de la población, a través de la comprobación de la precisión de los datos padronales; por otro, suministrar información sociodemográfica básica a niveles geográficos y conceptuales muy desagregados, profundizando en el camino abierto por los Censos de 1991) no se cumplirían en absoluto con una encuesta demográfica complementaria al Padrón continuo.

Algunos ejemplos de cuestiones sociodemográficas de gran interés y actualidad que sólo pueden contestarse adecuadamente con la ayuda de un censo exhaustivo y que, por tanto, no quedarían bien cubiertas con la opción Padrón + encuesta muestral (ni tampoco con una investigación exhaustiva pero mucho más limitada que la de 1991) son:

- Estudio de los procesos de emancipación e incorporación al mercado laboral.
- Desigualdades educativas y en el nivel de instrucción.
- Estructura detallada de las ocupaciones.
- Relación entre los estudios realizados y la ocupación desempeñada.
- Número, y características, de parejas de hecho.
- Formas de convivencia, estructuras familiares, .... y su relación con las características de las viviendas.
- Recorridos más frecuentes entre el lugar de residencia y el de trabajo/estudio (y medios de desplazamiento).

Un Censo clásico, entendiendo como tal un recuento exhaustivo con nula o muy ligera relación con el Padrón, tampoco sería adecuado: además de no aprovechar adecuadamente el potencial ahorro que puede suponer el apoyo censal en el Padrón, tampoco satisfaría la relación de mutuo beneficio que el mencionado artículo 79 del Reglamento de Población establece.

Como conclusión, el tipo de censo que se desarrolla en este anteproyecto es un Censo clásico fuertemente apoyado en el Padrón continuo y con un único modelo de cuestionario, de aplicación exhaustiva.

En particular, tampoco se considera factible la combinación de un cuestionario exhaustivo con muy pocas variables y de un cuestionario por muestreo con mucho mayor contenido (que se enviase, por ejemplo, a uno de cada cinco/seis hogares, como hacen en Canadá o Estados Unidos con sus cuestionarios largos, y reservando la exhaustividad al proceso de enumeración y a la cumplimentación de los cuestionarios cortos): los Censos españoles se encuentran entre los más reducidos del mundo en el número de variables investigadas pero, a cambio, su exhaustividad (debido sobre todo a la creciente importancia de los datos para áreas geográficas pequeñas) es poco menos que irrenunciable; además, en España vamos a disponer de manera totalmente natural de un cuestionario corto: el formado por las cuatro variables estadísticamente aprovechables del Padrón.

Según establecía la legislación vigente hasta la aprobación de la Ley 4/1996, por la que se reforma la Ley de Bases de Régimen Local en aspectos relativos al Padrón, en los años terminados en 1 se debían realizar conjuntamente la Renovación del Padrón municipal y el Censo de Población, utilizando hojas de inscripción separadas para preservar la distinta naturaleza de ambos documentos. Aunque la finalidad del Censo de Población y del Padrón municipal siempre ha sido distinta, la formación conjunta de ambos documentos permitía que las cifras de población que se deducían de los mismos fueran coincidentes.

La realización simultánea de ambas operaciones conllevaba, además de la ya citada coincidencia de cifras poblacionales, toda una serie de ventajas recíprocas. Así, por ejemplo, los trabajos de recogida censales podían beneficiarse de la infraestructura que cedían temporalmente los ayuntamientos. Otro importante beneficio, esta vez aportado por los Censos al Padrón, era la mucha mayor precisión de las cifras de población obtenidas.

Con la citada Ley 4/1996, de 10 de enero, por la que se modifica la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local en materia de Padrón municipal, y en la que se suprimen en lo sucesivo las Renovaciones quinquenales, este contexto deja de ser aplicable a futuros Censos y, en particular, al del año 2001. Hay que determinar, por tanto, un nuevo marco de relación entre Padrón y Censo de Población. Y ese es justamente el propósito del nuevo artículo 79 del Reglamento de Población, que fue objeto de largas negociaciones hasta llegar a una redacción muy matizada y totalmente consensuada, en la que se consigue preservar esa relación de mutuo beneficio que ha venido dándose hasta ahora entre ambos documentos:

Art. 79. La formación del Censo de Población, que constituye una competencia exclusiva del Instituto Nacional de Estadística, se apoyará en los datos de los Padrones municipales, se llevará a cabo prestando los Ayuntamientos la colaboración que el Instituto Nacional de Estadística les solicite, y servirá para controlar la precisión de los datos padronales y, en su caso, para introducir en ellos las rectificaciones pertinentes.

En el desarrollo de esta operación se tomarán las medidas necesarias para mantener separados los datos censales, sometidos al secreto estadístico, de los datos padronales, de carácter nominal y con efectos esencialmente administrativos.

Los gastos en que incurran los Ayuntamientos por causa de esta colaboración serán sufragados con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

Para entender mejor el significado de este artículo, hay que referirse a los dos artículos anteriores, todos ellos incluidos en el capítulo III del Reglamento, dedicado a la comprobación y control del Padrón municipal.

Así, por el artículo 77, los Ayuntamientos están obligados a realizar sistemáticamente operaciones de muestreo y control, que deberán acentuarse en los sectores de población con mayor movilidad; y el INE apoyará técnicamente en estas operaciones a los Ayuntamientos que lo soliciten.

No obstante, es el artículo siguiente, el 78, el de mayor relevancia para el asunto que nos ocupa, al permitirle expresamente al INE que pueda llevar a cabo operaciones de control de la precisión de los Padrones municipales, informando del resultado a los correspondientes Ayuntamientos, y comunicándoles, en su caso, las medidas a tomar para dotar a su Padrón de una mayor precisión. También se aclara, que estas operaciones, ya sean de control o de actualización de los Padrones, podrán realizarse conjuntamente con los Ayuntamientos interesados.

Por tanto, el artículo 79, antes transcrito, constituye una materialización concreta de estas operaciones de control a realizar por el INE, al establecer que, con ocasión de la formación de los Censos de Población, se llevará a cabo obligatoriamente una de estas operaciones de control de la precisión de los datos padronales, que servirá para introducir en ellos, en su caso, las rectificaciones pertinentes. Este contraste del Padrón con la realidad tendría la virtud añadida de ser exhaustivo y simultáneo en todos los Ayuntamientos, y de suponer un coste adicional ínfimo, al aprovechar el contacto con todos los ciudadanos que tiene lugar en una operación censal.

Una vez aclarado el nuevo marco normativo en que nos movemos, hay que pasar a dar forma material a ese contraste padronal simultáneo al Censo de Población.

Después de reflexionar largamente sobre las diferentes opciones, se ha llegado a la conclusión de que la única solución que satisface todos los requisitos técnicos y legales consiste en hacer llegar a cada vivienda, junto con el cuestionario censal, los datos padronales vigentes en ese momento, con objeto de que las personas empadronadas en la misma tengan ocasión de comprobar su exactitud y de introducir, en su caso, las variaciones pertinentes (algunas de las cuales serán motivadas por el mero transcurso del tiempo, que puede hacer evolucionar algunas de las características personales recogida en el Padrón).

Las consiguientes propuestas de modificación de datos padronales que efectuarían algunos vecinos serían informatizadas con la máxima prioridad y, a continuación, enviadas a cada Ayuntamiento involucrado. Este, a su vez, una vez realizadas las comprobaciones adicionales que considerase oportunas, enviaría al INE las variaciones que finalmente aceptase, e introdujese, en su Padrón.

El INE, por último, y sólo entonces, procedería a consolidar las variaciones efectivas, propuestas por los ciudadanos y aceptadas por los Ayuntamientos, en sus copias de los ficheros padronales, con lo que la autonomía municipal en materia padronal sería respetada escrupulosamente.

a) El Censo de Población se basa en la información padronal para mejorar su precisión y reducir costes y molestias a los ciudadanos, aprovechando que los datos padronales pueden ser utilizados legalmente con fines estadísticos.

b) Los datos recogidos en los cuestionarios censales no se trasladan al Padrón (lo que sí violaría claramente el secreto estadístico).

c) Las modificaciones introducidas por los habitantes a sus datos padronales se recogen en hojas específicas y se ponen en conocimiento del Ayuntamiento para que, realizadas las comprobaciones que procedan, actualice el Padrón.

Según esta descripción, la operación de contraste resultante no podría calificarse de Renovación padronal encubierta (lo que iría en contra de la nueva Ley de Bases), ya que, entre otras muchas diferencias, los ficheros padronales vigentes en el momento censal lo seguirían siendo (lógicamente, eso sí, con las variaciones naturales que fuesen produciéndose durante el proceso) después de la operación, pudiendo considerarse ésta como una fuente adicional, periódica, de actualizaciones, cuyo único objetivo sería aproximar en mayor medida los datos padronales a la realidad (en ningún caso sustituir los ficheros padronales vigentes por otros nuevos, resultantes de la operación, lo que sí constituiría una renovación). Además, este método presenta las siguientes ventajas:

1) Como requisito ineludible y previo, es perfectamente legal.

En efecto, como ya se ha mencionado anteriormente, el artículo 78 habilita al INE para efectuar operaciones de control de la precisión de los datos padronales, y el artículo 79 establece que una de estas operaciones se efectuará con ocasión de la formación de los Censos de Población. Los resultados de estas operaciones deberán ser comunicados a los Ayuntamientos, requisito que se cumple con el método propuesto. Y no hay motivo para pensar que, al efectuar estas operaciones, el INE no puede hacer uso de los datos padronales que obran legalmente en su poder, tanto para ahorrar molestias a los ciudadanos como para aumentar la eficacia del contraste en sí.

Además, las modificaciones a los datos padronales se recogerán en un documento específico, evitando así los problemas jurídicos que podrían derivarse de la utilización directa del cuestionario censal para recoger cambios en el Padrón.

Por último, la utilización de un procedimiento muy similar en algunas Comunidades Autónomas en la Renovación del 96 (donde se realizó simultáneamente una Encuesta Demográfica exhaustiva) garantiza aún más que esta combinación de datos padronales y censales, si se realiza con las suficientes garantías y respetando la diferente esencia y finalidad de cada uno de ellos, es perfectamente legal (en particular, pasaron satisfactoriamente la pertinente inspección de la Agencia de Protección de Datos).

2) Respeta la autonomía municipal en materia padronal.

Como ya se ha explicado con anterioridad, las modificaciones propuestas por los ciudadanos sólo serán consolidadas en la copias de ficheros padronales del INE cuando los respectivos Ayuntamientos confirmen en un posterior envío que las han incorporado en sus ficheros padronales, después de haber realizado las comprobaciones que estimen convenientes.

3) Permite actualizar los datos padronales que, por su propia naturaleza, pueden cambiar a lo largo del tiempo.

Algunos de los datos que obligatoriamente debe contener el Padrón pueden evolucionar sin afectar al estatus padronal en sí; y no es razonable pensar que, ante este tipo de cambios, los vecinos van a molestarse en ir a su Ayuntamiento para notificar los cambios. Dado que estos datos no pueden permanecer sin actualizar indefinidamente, si no se les diese, periódicamente, oportunidad a los vecinos para actualizarlos, la calidad de la información padronal iría empobreciéndose gradualmente hasta límites inaceptables.

4) Permite subsanar los errores propios de la fase de implantación del nuevo sistema de gestión padronal, así como los ya existentes en su base de partida (la Renovación de 1996).

5) El contraste será exhaustivo y simultáneo, lo que facilitará la posterior comprobación de la coherencia de las variaciones residenciales propuestas.

6) El coste adicional de este contraste será muy reducido, al integrarse adecuadamente dentro de la operación censal.

Por todo lo anterior, no existe duda, ni desde el punto de vista operativo ni desde el legal, de que la relación entre el Censo de Población del 2001 y el Padrón Municipal de Habitantes debe tomar la forma concreta que se acaba de describir.

Todos los Censos Demográficos, tanto en diferentes países como en sucesivas rondas censales, comparten, lógicamente, una misma esencia. Sin embargo, ello es perfectamente compatible con que se observen diferencias significativas entre los distintos Censos, tanto a lo largo del tiempo como del espacio; diferencias originadas, en gran medida, por la escala de prioridades propia de cada operación censal.

Por ello, antes de empezar a analizar por separado cada pregunta, conviene explicitar claramente el enfoque general que se quiere dar a los Censos del 2001, cuáles deben ser sus señas de identidad propias en comparación con censos anteriores o de otros países. De esa manera, las recomendaciones iniciales plasmadas en este documento resultarán más comprensibles y las observaciones que se formulen al respecto (o sobre variables no consideradas en primera instancia) podrán tener presentes esas líneas maestras y, de ese modo, facilitar su aceptación. Para hacerse una idea de lo relevante que es conocer este enfoque general, basta decir que muchas de estas recomendaciones hubiesen cambiado, incluso de sentido, si los objetivos generales de los próximos Censos fuesen otros distintos.

Por orden de importancia, hay que empezar subrayando la necesidad de mantener la carga de trabajo censal en límites aceptables, tanto para los agentes como, muy especialmente, para los ciudadanos. Las ventajas de aplicar este criterio son numerosas y absolutamente irrenunciables; por ejemplo:

- Mejor aceptación social de los Censos.
- Disminución de costes.
- Reducción de plazos en la disponibilidad de los resultados (principal demanda insatisfecha de muchos usuarios y que, unida al control de los costes en términos monetarios, aumentará sustancialmente el rendimiento de la operación censal).

En coordinación con este criterio, hay que conseguir además que ese esfuerzo sea lo más productivo posible. En particular, manteniendo el carácter exhaustivo para todas la preguntas (el principal éxito de los Censos del 91), hay que identificar las variables que, en el horizonte del 2001, ya no aportarían información suficientemente útil y sustituirlas por otras nuevas, de mejor relación coste/beneficio.

La disponibilidad previa de los datos padronales será una magnífica ayuda a este respecto, al permitir contar con cuatro de las variables censales más importantes (sexo, fecha de nacimiento, lugar de nacimiento y nacionalidad) a un coste muy inferior al habitual (al ir preimpresas en las hojas padronales, bastará con que los ciudadanos las confirmen para que sean utilizables inmediatamente a efectos censales). Este beneficio se extiende, además, a algunas variables relativas a migraciones que no será necesario formular explícitamente, al poder derivarse de la gestión padronal.

Gracias a ello, se dispone de cierto margen para considerar preguntas nuevas que atiendan a preocupaciones sociales relevantes y actuales. Y en ese sentido van dirigidas propuestas como la distinción entre parejas de hecho y de derecho, las preguntas sobre el lugar de trabajo y de estudio (potencialmente muy útiles para la mejora de los problemas de tráfico y de aparcamiento), la investigación del número de horas trabajadas (vital para estudiar el trabajo a tiempo parcial, de creciente actualidad y relevancia social), o la novedosa pregunta sobre problemas e inconvenientes de la vivienda y su entorno (que al tratar preocupaciones muy cercanas a los hogares, puede contribuir a mejorar la aceptación social de estos Censos).

En este apartado, uno de los más importantes de una operación censal, también se están proyectando algunas novedades que pueden facilitar el cumplimiento de los objetivos específicos para estos censos, enumerados en el apartado anterior.

Así, en lo que se refiere al diseño de los cuestionarios, se ha ideado un sistema que permite un perfecto encaje entre los datos padronales y el resto de la información censal, atendiendo a la distinta naturaleza de ambos y buscando reducir al máximo las molestias a los ciudadanos (en particular, no preguntándoles datos que ya conocemos como si no dispusiésemos de información alguna al respecto).

En efecto, una vez desechada, por motivos de seguridad jurídica, la opción que, desde un punto de vista estrictamente operativo, sería más eficaz (a saber, un único documento, el censal, que sirviese también para recoger las modificaciones a los datos padronales), quedaban tres opciones:

Documento padronal con las preguntas comunes a los censos (y sólo éstas) autocopiándose sobre el cuestionario censal propiamente dicho (opción usada por varias comunidades, por ejemplo, Asturias y Navarra, en el 96): muy operativa, pero el uso de papel autocopiativo impone restricciones al diseño y a la informatización.

Dos cuestionarios separados e independientes: uno con los datos padronales preimpresos (para ser actualizado) y otro (el cuestionario censal) con todas las variables, incluso esos mismos datos padronales también preimpresos: menos operativa pero subraya la diferente esencia de ambas informaciones.

Dos cuestionarios separados y complementarios: uno con los datos padronales preimpresos (para ser actualizado), y otro (el cuestionario censal) sin los datos censales ya presentes en el Padrón (sexo, fecha y lugar de nacimiento y nacionalidad) e identificado mediante una clave con el registro padronal correspondiente, para poder recuperar esos datos para el censo posteriormente(en su caso, una vez actualizados).

Este tercer modelo (usado por otras comunidades en el 96, por ejemplo, Madrid, Canarias o Galicia; lo cual quiere decir que ya ha pasado la supervisión de la Agencia de Protección de Datos) es, sopesando ventajas e inconvenientes, el más adecuado:

Ahorra molestias a los ciudadanos, que (igual que en la opción a)) sólo deberán contestar (o comprobar) una sola vez cada pregunta.

Aumenta la separación (igual que en la opción b)) entre ambas informaciones, subrayando la idea de que sus fines son diferentes y no intercambiables.

Permite la máxima flexibilidad en la elección del diseño del resto de documentación censal y en el método de captura del conjunto de la información.

En cuanto a la elección del modelo de cuestionario censal propiamente dicho, existían también tres opciones:

Un cuestionario, tipo libro, similar al utilizado en el Censo de Población de 1991: las personas se enumeran, de manera fija, en la cabecera de una hoja y las preguntas se recogen en el lado izquierdo de las sucesivas hojas.

Un cuestionario al estilo padronal (o del Censo de 1981), en el que las personas se enumeran en el lado izquierdo de la hoja y las preguntas en la cabecera.

Un cuestionario en el que cada individuo utilice hojas separadas (usado en USA, Australia, Francia,... y probado actualmente en Gran Bretaña). Este tercer modelo puede proporcionar un gran ahorro si finalmente se decide, como parece probable, basar la captura en un escaneo previo de la imagen de los cuestionarios, ya que así se escanearían sólo las páginas que contienen información. Otra ventaja de este modelo es que permitiría disminuir los errores derivados de que hay que cambiar la perspectiva repetidas veces (una sola persona suele rellenar el cuestionario entero); con una página para cada miembro del hogar, esa persona sólo tendría que ponerse en el lugar de cada uno una sola vez y se fomentaría, además, que cada persona conteste sus propios datos, mejorando así su precisión.

Sopesando ventajas e inconvenientes de cada uno de estos modelos, el diseño que se considera más adecuado es una combinación de las dos últimas opciones: un cuestionario conjunto para cada hogar/vivienda, que recogería las relaciones de parentesco (que se contestan mejor en un cuestionario donde estén todos los miembros a la vista) y los datos de vivienda (no así las cuatro variables comunes a Censos y Padrón, que, según la propuesta anterior, irían en las hojas padronales), y tantos cuestionarios individuales como residentes haya en cada vivienda.

Esta opción (similar a las empleadas en Francia, Austria y Nueva Zelanda, por ejemplo) presenta buenas cualidades con respecto a los criterios esenciales para elegir el mejor modelo de cuestionario:

- la integración de datos censales y padronales (en particular, la preimpresión de estos últimos)
- la necesidad de cuestionarios bilingües en las comunidades con lengua propia
- la preservación de la intimidad dentro de cada vivienda (gracias a los cuestionarios individuales)
- la reducción de los errores de respuesta, tanto en los datos individuales como en los de parentesco - la reducción de la cantidad de páginas a escanear

Incluso, para reducir todavía más el volumen total de papel a escanear y, casi más importante aún, disminuir la carga de trabajo sentida por los ciudadanos, habrá que escoger muy bien las variables que se dejan para el cuestionario individual, pasando las de carácter más arialal al cuestionario conjunto de hogar/vivienda. De esa manera, se podrá liberar del cuestionario individual a grandes estratos de población (por ejemplo, a los menores de 16 años, a los jubilados,...). Así, el estado civil, al ser una pregunta arialal, conviene que vaya al cuestionario de hogar; no así las preguntas específicas para personas económicamente activas (ocupación, situación profesional,...), que irían mejor en los cuestionarios individuales. Aplicando esta estrategia, se podrá reducir el número de cuestionarios individuales a la mitad, aproximadamente, reduciendo significativamente los costes y los plazos de fases censales tan críticas como la impresión de la documentación censal, su distribución y su procesamiento.

Los restantes datos censales (datos de los edificios, direcciones postales,...) se recogerán en cuadernos de recorrido (también conocidos como cuadernos del agente) preimpresos, en lugar de los tradicionales en blanco, lo que permitirá un procesamiento mucho más eficiente, rápido y económico. En las Estadísticas Demográficas del 96, varias Comunidades ya probaron con éxito este método, que se aplicará por primera vez en un Censo a nivel estatal.

Otro beneficio inmediato de la disponibilidad previa de los ficheros padronales es la posible utilización del correo como alternativa, o complemento, del método tradicional de envío (en el que los propios agentes censales van dejando los cuestionarios en las viviendas); con las siguientes ventajas:

puede permitir al agente censal concentrarse más en la recogida y primera depuración de la información, mejorando así su calidad.

la preimpresión de los datos padronales exige que cada vivienda reciba exactamente su documentación y no otra; esta labor de reparto, mucho más delicada de lo habitual (en el 91 los agentes se limitaban a ir dejando cuestionarios censales en blanco), es aconsejable que la realicen personas experimentadas.

la inmensa mayoría de los hogares dispondrían de la documentación en el momento censal, evitando así los retrasos que suelen darse cuando el agente censal tiene que ir entregándolos vivienda a vivienda; con dos importantes beneficios: mayor precisión de los datos (sobre todo de los que dependen de un periodo de referencia) y acortamiento de los plazos para obtener la información.

es una manera inmediata, quizá la más natural, de sacarle provecho censal a la disponibilidad de los ficheros padronales (no aprovechar adecuadamente este hecho daría sensación de despilfarro o, al menos, de no estar optimizando al máximo la metodología censal en función de todos los recursos disponibles).

puede ser aplicado selectivamente: sólo donde se considere oportuno, usando el método clásico en los demás sitios.

aunque sería la primera aplicación en los censos españoles, este método está ampliamente contrastado en otros países e, incluso, en España ya hubo algunas experiencias en el 96 (incluso de envío y recogida) y en el 91 (los ayuntamientos que ya tenían informatizado el Padrón enviaron las hojas padronales, preimpresas, por correo, lo que hizo que en muchos hogares estuviesen disponibles bastante antes que los cuestionarios censales).

En cuanto a la recogida, parece claro que el método principal debe seguir siendo el agente censal; así, se podrán efectuar ciertas comprobaciones esenciales antes de abandonar la vivienda y se aprovechará el recorrido completo de la sección que, en cualquier caso, conviene que haga (para detectar viviendas no presentes en los directorios de partida, para comprobar que las viviendas sin gente preempadronada no tienen, efectivamente, residentes,...).

No obstante, los avances tecnológicos permiten plantearse dos métodos complementarios de recogida (el teléfono e Internet), aunque sólo sea para facilitar la respuesta a los colectivos que, por sus hábitos, son más difíciles de contactar (en los Censos en particular, pero, lo que es más grave, en las investigaciones estadísticas en general; por ejemplo, hogares unipersonales o parejas jóvenes con ambos miembros trabajando).

Ambos medios comparten dos ventajas importantes (aparte de la reseñada de permitir llegar a colectivos difíciles de contactar en persona): son más baratos, en términos relativos, que el método clásico (entre otros motivos, porque la información queda automáticamente capturada, aligerando así el procedimiento de captura que sí será imprescindible para los cuestionarios en papel) y la información es de mayor calidad (gracias a la aplicación de controles de calidad interactivos, especialmente útiles para las variables que requieren codificación automática).

En cuanto a la respuesta por teléfono, hay que tener en cuenta que algún tipo de servicio de asesoramiento telefónico sí parece claro que debería haber en cualquier caso (aprovechando y mejorando la experiencia del 91), por lo que, en realidad, el dilema se reduce a decidir si ese servicio debe prever, como una funcionalidad adicional, la posibilidad de recoger respuestas por teléfono (a iniciativa, en principio, de los ciudadanos interesados; aunque podría plantearse también cubrir ciertos tipos de falta de respuesta por esta vía). El coste económico adicional de este medio de recogida sería, por tanto, menor, al tener cubiertos ya los costes fijos del servicio telefónico general. El Bureau de Censos estadounidense ya ha decidido definitivamente incluir esta opción en su servicio telefónico censal.

En cuanto a la recogida vía Internet, actualmente no merecería la pena: el acceso a Internet aún no está suficientemente generalizado y la seguridad de las comunicaciones todavía tiene que mejorar. Sin embargo, de aquí al 2001 es muy probable que ambos problemas queden superados: el aumento en la penetración de Internet viene alcanzando cotas altísimas y la implantación del comercio electrónico hará mejorar rápidamente la seguridad. Además, este método de recogida no debe enfocarse como una alternativa general para toda la población (desde esta perspectiva, su implantación en el 2001 seguirá siendo, probablemente, insuficiente), sino como un medio de respuesta complementario, dirigido a capas muy concretas de la población, a la que se les da la oportunidad de tomar la iniciativa en su colaboración censal y no tener que esperar pasivamente a que el agente censal les visite en un momento adecuado. De esa manera, se podrían reducir los gastos, relativamente muy importantes, que generan las colas, además de transmitir una imagen de Administración moderna y que se preocupa de facilitar a los ciudadanos el cumplimiento de sus obligaciones.

Evidentemente, el principal inconveniente que presentan ambos métodos de recogida es que generan una necesidad nueva: la coordinación con el método principal, que seguiría siendo el agente censal. Pero, aunque se reconoce la mayor complejidad del sistema de recogida resultante (sobre todo, si se le quiere sacar el máximo partido en cuanto al ahorro presupuestario que potencialmente permitiría), no se percibe que esto suponga un obstáculo insuperable.

En cuanto al número óptimo de recorridos exhaustivos del territorio, se va a optar por la solución clásica y más robusta, es decir, dos recorridos.

El primero, en la primavera del año 2000 (y no en octubre, como los Censos de Edificios y Locales de 1990, para que dé más tiempo a procesar su información antes del segundo recorrido, un año después), servirá, a modo de Precenso, para terminar de poner a punto el directorio de edificios/viviendas que se preimprimirá en los cuadernos de recorrido, para cotejar la cartografía disponible y para asegurar una perfecta actualización, para cada municipio, del callejero, la división en secciones, la rotulación de las calles, la numeración de los edificios,.... Aunque también se aprovechará para recabar ciertos datos de cada unidad (ya sea edificio, vivienda o local), el grueso de la información (incluso, las características esenciales de los edificios) se recabará en el segundo y definitivo recorrido, por las grandes ventajas operativas que supone el que la información estadística de todas las unidades de observación censales vaya referida al mismo momento.

Dado que en el recorrido del año 2000 se formará un listado exhaustivo de edificios (aproximaciones postales a nivel de calle y número) y de huecos (aproximaciones postales completas), ya sean estos viviendas o locales, este primer recorrido se seguirá conociendo con la clásica denominación de Censos de Edificios y Locales, por más que, según lo expuesto, vaya a presentar sustanciales diferencias con los Censos de Edificios y Locales de 1990, tanto en su contenido como en sus objetivos.

En el segundo trimestre de 1999, está previsto realizar un ensayo censal, para asegurar el buen funcionamiento de las novedades previstas (preimpresión de cuestionarios y cuadernos de recorrido, reparto por correo, escaneo,...). Esta prueba se realizará en unas 25 secciones, elegidas intencionalmente para cubrir lo mejor posible todos los tipos de hábitat existentes.

Una de las principales novedades de los Censos de 1991 fue la especial atención que se dedicó a proteger la confidencialidad de los datos censales.

Por lo que respecta a la difusión de los datos censales, la preocupación por este tema, exacerbada por la campaña surgida en plena operación de recogida, en que se acusaba injustamente a los Censos de una presunta invasión de la intimidad, pudo ser convenientemente canalizada a través de la, por aquel entonces recién creada, Ponencia de Protección de Datos Estadísticos (enclavada en el Consejo Superior de Estadística). Después de largas deliberaciones, se formularon unas recomendaciones en materia de difusión censal a las que el INE se atuvo estrictamente y, en virtud de las cuales, adoptó una combinación armónica de medidas protectoras de la confidencialidad, que comprendía tanto normas estrictamente técnicas como otras de carácter legal o publicitario.

Con vistas al 2001, la preservación de la confidencialidad en el momento de difundir los datos censales ya está, por tanto, muy bien orientada: bastará con introducir algunos ajustes menores a las medidas tomadas en 1991, para adaptarlas al contexto en que se desarrollen los próximos Censos.

El caballo de batalla pasará a ser la preservación de la confidencialidad en las fases censales previas, especialmente en los procesos de recogida de la información y de informatización de la misma. La combinación de datos padronales y censales también requerirá un tratamiento muy fino, para respetar sus diferentes naturalezas y, sobre todo, para impedir que los datos censales sean sumados a los padronales (lo cual sería claramente ilegal) permitiendo simultáneamente el flujo contrario (que, además de legal, será imprescindible). La idea clave de este proceso será no construir ningún fichero nominal con datos que no sean los estrictamente padronales, ni siquiera como paso intermedio. Los ficheros con información propiamente censal sólo contendrán claves informáticas sin significado, las cuales, para mayor seguridad aún, podrán ser sometidas a un proceso de encriptamiento.

En cualquier caso, el panorama técnico-jurídico en que se desenvolverán los próximos Censos en materia de secreto estadístico presentará una importante diferencia con respecto a 1991: la existencia de la Agencia de Protección de Datos, organismo encargado expresamente de velar por el cumplimiento del secreto estadístico, y que, además, ya tiene experiencia en este tema concreto, como consecuencia de su supervisión de las Estadísticas Demográficas que algunas Comunidades adjuntaron a la Renovación del 96, en las que ya se utilizó una combinación de datos padronales y censales muy similar a la ahora propuesta.

En esta apartado se producirá muy probablemente (a falta tan sólo de las últimas pruebas) una de las principales novedades tecnológicas de los próximos Censos: la utilización de escáneres de alto rendimiento para capturar previamente la imagen de los cuestionarios (propiamente, sólo de sus partes informativas; la imagen completa se escaneará una sola vez y luego se combinarán para reproducir cada cuestionario) para, a continuación, aplicar técnicas de reconocimiento óptico; y no sólo de marcas (como en el Censo de Edificios de 1990), sino también de números y letras manuscritas.

En concreto, el método que parece más prometedor sería de tipo mixto: para los literales manuscritos (en letras de imprenta), donde la efectividad del reconocimiento es menor, se podría realizar una comparación posterior entre los valores reconocidos y su imagen real; para mayor eficiencia, esta comparación podría ser selectiva, comprobando únicamente los literales cuyos valores reconocidos no se encontrasen en determinados diccionarios auxiliares (geográficos, de ocupaciones, de actividades,...) o cuyo índice de fiabilidad del reconocimiento fuese bajo. Sólo en los casos de discrepancia entre valores reconocidos y reales, se introducirían estos vía teclado.

Otra posibilidad sería restringir el reconocimiento óptico a los códigos de barras (que contendrán los datos de identificación de cada cuestionario), las marcas y los dígitos, y grabar los literales directamente a partir de su imagen escaneada (lo cual seguiría siendo mucho más eficiente que la grabación tradicional, a partir de los cuestionarios en papel). La principal duda se concentra ya, por tanto, en cómo informatizar los literales y la decisión definitiva al respecto se tomará a la vista de los resultados del ensayo censal, donde también se probarán otros aspectos informáticos tan críticos como la preimpresión de la documentación censal, cuadernos de recorrido incluidos.

En cualquier caso, la probable utilización de escáneres, independientemente del procesamiento posterior que se decida aplicar a las imágenes escaneadas, permitirá un ahorro importante en los costes de almacenamiento de la documentación censal, al permitir la destrucción del soporte físico en papel de manera casi inmediata: su imagen será más útil a todos los efectos y, además, será mucho más fácil de custodiar, cubriendo por esta vía unos de los aspectos más complejos de la protección de los datos censales.

Los tratamientos informáticos (procesos de depuración, codificación, tabulación, ...) que se deben aplicar a los datos censales están fuertemente condicionados por el enorme volumen de información a procesar. Así, procedimientos, sobre todo con cierto componente manual, que funcionan perfectamente en una encuesta por muestreo pueden ser totalmente inadecuados para unos censos.

Por otra parte, los usuarios demandan insistentemente una reducción sustancial del tiempo que deben esperar hasta que los distintos resultados censales ven la luz. Ambos factores confluyen en la necesidad de que los tratamientos censales, aparte de asegurar un nivel de calidad aceptable, deben ser, ante todo, rápidos.

El tratamiento informático de los próximos Censos estará también condicionado por la necesidad de aumentar la coordinación entre las institutos autonómicos de Estadística y el INE en estas tareas, con el propósito de conseguir un uso más racional de los recursos, con el consiguiente ahorro de costes y plazos.

Así, el nuevo modelo de colaboración que se propugna consiste en una división de funciones entre el INE y los institutos autonómicos, de tal manera que cada fase informática sea realizada una, y sólo una, vez. Las autonomías interesadas en participar en este aspecto censal empezarían por asumir la dirección y supervisión de las tareas de informatización de la documentación censal de sus respectivos territorios, de acuerdo con unas normas generales, previamente consensuadas. A continuación, aplicarían unas primeras tareas de depuración y codificación, anexas (si no, incluso, integradas) en el proceso de captura propiamente dicho.

El criterio para decidir qué procesos conviene concentrar en este entorno deberá ser la conveniencia de acudir a las imágenes escaneadas para dar una mejor solución. El objetivo de estos tratamientos será, por tanto, mejorar los resultados del procedimiento de captura (en el sentido de que refleje lo más fielmente posible las respuestas contenidas en los cuestionarios físicos) y sólo excepcionalmente (por ejemplo, depuraciones de la estructura del hogar que son muy costosas para los procedimientos totalmente automáticos) modificar su contenido.

Estos primeros tratamientos serán de enorme importancia, porque, de ser realizados adecuadamente, dejarán la información parcialmente depurada y codificada, y con un grado de calidad suficiente como para permitir que los posteriores tratamientos tengan un componente manual mínimo.

Cuando cada instituto autonómico participante concluyese esta primera fase, remitiría los ficheros por vía telemática al INE, que se encargaría de aplicar los tratamientos finales, los cuales, como los anteriores, también habrían sido consensuados previamente. El INE aplicaría una política estricta de primero en entrar, primero en salir, para incentivar el cumplimiento de los plazos marcados para el conjunto del proceso, que él sería el primero en intentar respetar al máximo. El escaso componente manual de estas últimas depuraciones y codificaciones facilitará mucho su consecución.

El objetivo principal es lograr que el producto más importante y conocido de unos Censos, a saber, las cifras de población (desagregadas territorialmente, por sexo y por edad), vea la luz a finales del propio 2001. Y que el resto de productos de difusión censal vayan saliendo a lo largo del 2002 y el primer semestre del 2003, de manera que, a partir de julio de ese año, todos los esfuerzos puedan concentrarse ya en sacar el máximo provecho al enorme potencial de los datos censales.

A continuación se detallan las primeras versiones de las listas de ocupación y actividad del establecimiento, a partir de las cuales las personas intentarían autoclasificarse, reservando la descripción literal para los casos en que no se encontrasen o cuando tuvieran dudas sobre la rúbrica elegida. Los tres dígitos al lado de cada rúbrica reflejan el código de la CNO-94 o de la CNAE-93, respectivamente.

Estas listas han sido diseñadas tomando como base las utilizadas en el Censo del 91 (lo que supone cierta garantía, al no tratarse por tanto de una método totalmente novedoso), pero aumentando los ejemplos y denominaciones-guía que contiene cada rúbrica (aquí representadas por letras) y estructurándolos mediante un segundo nivel de jerarquía, representado por un número. La combinación resultante cubre directamente más del 90% de las ocupaciones/actividades al nivel deseado de tres dígitos. Además, en el caso de las ocupaciones, la mayor parte del escaso 10% restante puede determinarse mediante otras variables (situación profesional y actividad, sobre todo). Los literales vendrían, por último, a completar la información para los raros casos que quedarían por precisar.

Al final del Anexo, se recoge un primer diseño gráfico, todavía muy básico, de la lista de ocupaciones, tal como la recibirían los hogares. En él se han cuidado mucho los textos de los epígrafes (para que resulten comprensibles para cualquier persona) y las categorías han sido ordenadas de manera que las más frecuentes y/o las que requieren una menor formación sean muy visibles (tanto a nivel de letra como de los números dentro de cada letra). Ahora se está trabajando en la personalización de esta lista maestra, teniendo en cuenta el tamaño del municipio y el nivel de estudios (aprovechando su presencia en el padrón) para mejorar más aún su adaptación a las ocupaciones más frecuentes en cada tipo de hogar.

Por ejemplo, las ocupaciones agrícolas ocupan un lugar poco destacado en la lista maestra, lo cual es muy apropiado para las grandes urbes; en los municipios pequeños convendría, en cambio, que fuesen las primeras. Otra medida de personalización útil consiste en no desagregar tanto las ocupaciones muy infrecuentes en cada tipo de hogar, aliviando el principal problema que tiene una lista de estas características: su impacto visual, que puede asustar a algunos hasta el punto de que no lleguen siquiera a darse cuenta de que, en general, no resulta difícil encontrarse en ella. Como ejemplo, a continuación de la lista maestra (la que va a cuatro columnas), se incluye una de estas listas personalizadas; en concreto, la que podría enviarse a los hogares en que todos sus miembros en edad laboral tengan estudios primarios o inferiores. Como se puede apreciar, la supresión de algunas ocupaciones poco frecuentes en este tipo de hogares permite un formato más ligero, y la óptima reordenación de las categorías facilita enormemente la autoclasificación (los primeros grupos agrupan más del 90 de las ocupaciones observadas en la EPA para estos niveles de estudios). Todo ello sin pérdida de calidad ni detalle (los casos raros podrán recogerse mediante el literal).

Y para ver una LISTA PARTICULAR DE OCUPACIONES (aplicable a aquellos hogares con todos sus miembros SIN ESTUDIOS ó con ESTUDIOS PRIMARIOS), pincha aquí